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LA TASA DE JUSTICIA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (críticas y particularidades)

Por Gerónimo Rocha Pereyra*

Jurisprudencia Argentina, Suplemento de Derecho Administrativo, 2010, III.

1. Consideraciones liminares

En principio, y salvo situaciones especiales que puedan presentarse, el instituto de la tasa de justicia no ha generado importantes debates jurisprudenciales como tampoco ha despertado un interés en la doctrina especializada.

En términos generales, podríamos afirmar que los textos legales que regulan este instituto resultan autosufientes y proporcionan a los jueces las herramientas necesarias para resolver las situaciones que se presentan con un reducido grado de discrecionalidad.

Pueden quedar algunos aspectos accesorios librados a la interpretación subjetiva del Tribunal –v.gr.: qué monto debe computarse a los efectos del cálculo del tributo a abonar; a partir de qué momento; las consecuencias de los pagos parciales, el régimen de intereses, etc.-, pero la realidad es que las distintas situaciones que se presentan carecen de dificultades interpretativas y, en general, cuentan con una respuesta específica en el ordenamiento jurídico.

Esta generalización, sin embargo, encuentra una excepción en el marco del proceso contencioso administrativo en el cual la tasa de justicia adquiere una relevancia diferencial, en tanto se presentan discusiones particulares –propias de la especialidad- que carecen de soluciones específicas en el ordenamiento jurídico y que requieren de los jueces la aplicación de normas en forma analógica y la invocación de principios generales del derecho.

Como lo veremos a lo largo del presente trabajo, el factor que incide fundamentalmente en la configuración de esta situación excepcional esta directamente relacionado con los sujetos que intervienen en calidad de parte en el proceso contencioso administrativo, como así también por el contenido de las pretensiones que se deducen.

La presencia del Estado como parte en el proceso produce una serie de circunstancias que impactan diferencialmente en el instituto de la tasa de justicia.

Por el lado de las pretensiones, se han generado interesantes discusiones en cuanto al contenido patrimonial de las demandas interruptivas, las impugnaciones de actos administrativos, las medidas cautelares, las acciones meramente declarativas, entre otras.

De otra parte, en nuestra opinión, existen aspectos generales que serán abordados en este trabajo con una visión crítica de modo de dejar planteada una inquietud para el debate y la reflexión:

(i) La tasa de justicia no es una tasa: La falta de relación del quantum de la tasa con los servicios de administración de justicia que se prestan, determina que no se trate de una “tasa” (ya que es un porcentaje del monto del pleito). Lo expuesto genera situaciones inequitativas y desproporcionadas, que en muchos casos conspiran contra el principio constitucional de la tutela judicial efectiva;

(ii) El Estado como juez y parte: Resulta inconsistente que sea el Poder Judicial el que decida las cuestiones relativas a la tasa de justicia, teniendo en cuenta, por un lado, que el propio Estado generalmente es parte demandada en este tipo de pleitos y, por otro, que los montos recaudados son destinados para los gastos de funcionamiento de este órgano estatal;

(iii) La ilegitimidad del régimen de oposición: La regulación del régimen de oposición al pago de la tasa mediante la Acordada Nº 19/92 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación constituye un exceso reglamentario de los términos establecidos por la ley.

En función de lo que venimos señalando, el propósito de este trabajo consiste no sólo en analizar las particularidades de la tasa de justicia en el marco del proceso contencioso administrativo, sino también plasmar una opinión que contribuya con el diseño de un sistema alternativo al vigente, que permita compatibilizar por un lado, los aspectos presupuestarios del Poder Judicial y la prestación de los servicios de justicia, y los derechos y garantías fundamentales establecidos por nuestra Constitución Nacional.

Y de esta manera, evitar que la tasa de justicia sea –como en algunos casos- en un insalvable escollo para el acceso a la jurisdicción, cuando esta actividad constituye en realidad una función esencial e indelegable del Estado.

2. Breve descripción de la regulación prevista en la Ley 23.898

2.1. Actuaciones judiciales alcanzadas y oportunidad de pago

El artículo 1º de la Ley 23.898 establece que se encuentran alcanzadas por las disposiciones de dicha norma todas las actuaciones judiciales que tramitan ante los tribunales nacionales de la Capital Federal y los tribunales nacionales con asiento en las provincias.

La expresión “todas las actuaciones judiciales” ha determinado que la jurisprudencia haya incluido pacíficamente a todo tipo de actuaciones, entre las que podemos mencionar: las medidas cautelares autónomas -que pueden o no ser accesorias a un proceso principal ulterior-; los amparos por mora; los lanzamientos previstos en la Ley 17.091, aunque en este último caso se reconoció que el pago debía realizarse como si se tratase de una actuación insusceptible de apreciación pecuniaria.

Ahora bien, la tasa de justicia debe ser abonada por el actor, por quien reconviniere la acción o por quien promueva la actuación o requiera el servicio de justicia. El momento en el que se devenga la obligación del pago varía en función de la actuación judicial que se trate, de acuerdo a los criterios establecido por el artículo 9º de la Ley 23.898.

Pero en términos generales, la obligación de abonar la tasa de justicia se devenga al momento de la iniciación de las actuaciones judiciales, lo que determina que el hecho imponible se verifique con la sola circunstancia de recurrir ante el tribunal y promover una actuación judicial, es decir, con la interposición de la demanda. Ello, con independencia de las razones que llevaron al actor a iniciar la acción, o a la demandada a reconvenir, o de las consecuencias ulteriores que se deriven de las decisiones recaídas en el proceso.

En algún caso aislado se ha llegado a sostener que el término “actuaciones judiciales” comprende, incluso, ciertos actos que se cumplen con carácter previo a la interposición de la demanda (v.gr.: la emisión de la carátula en la secretaría de asignaciones y sorteos, entre otros), aún cuando el accionante haya optado posteriormente por no interponer la demanda.

El momento en el que ya existe una actuación judicial dependerá de cómo se encuentre organizado en un determinado fuero o jurisdicción el régimen de asignación de causas. En principio, entendemos que no habrá “actuación judicial” -a los efectos del devengamiento de la obligación del pago de la tasa de justicia- hasta tanto no se proceda al sorteo y asignación del Juzgado correspondiente. Entre otras razones, porque sino se estaría posibilitando a la parte especular y presentarse en otras oportunidades hasta que resulte sorteado el Tribunal de su preferencia.

Podría darse el caso, entonces, que se proceda la presentación del escrito de inicio y que, incluso, el funcionario judicial lo recepte con el cargo correspondiente, pero en la medida que no se proceda al sorteo, entendemos que podría optarse por no promoverse la demanda sin que tal decisión acarree consecuencias en lo que al pago de la tasa de justicia se refiere.

Es que cuando la Ley hace alusión a actuaciones judiciales (artículo 1º) se está refiriendo concretamente a la existencia de una demanda iniciada. Y la interpretación que propiciamos es armónica, además, con el primer párrafo del artículo 9º de la misma ley que expresamente determina como sujeto obligado al pago de la tasa al actor. Por ende, en la medida que no haya una demanda judicial formalmente interpuesta no habrá técnicamente un “actor” a quien pueda exigirse el pago del tributo.

2.2. La Tasa

La alícuota que se establece con carácter general para todas las actuaciones susceptibles de apreciación pecuniaria es del tres por ciento (3%) (cfr. artículo 2º), con excepción de los supuestos establecidos en el artículo 3º del mismo cuerpo legal.

La Ley dispone que la tasa se calculará sobre el valor del objeto litigioso que constituya la pretensión del obligado al pago de acuerdo a los criterios y a las formas y oportunidades previstos en los artículos 4º y 9º de la Ley a los que por su claridad nos remitimos en honor a la brevedad.

2.3. Clases de actuaciones judiciales

La Ley 23.898 establece distintos tipos de acciones en relación al pago de la tasa de justicia:

2.3.1. Juicios de monto indeterminable

Los juicios de monto indeterminado o indeterminable son aquéllos que tienen apreciación pecuniaria pero que, por las circunstancias del caso, o porque la estimación dependiera de elementos aún no definitivamente fijados, no le fuera posible al actor al momento de iniciar la demanda, precisar el monto reclamado.

El artículo 5º de la ley 23.898 prevé, para estos casos, que se abonará la suma prevista en el art. 6º -correspondiente a los juicios no susceptibles de apreciación pecuniaria, a los que nos referiremos a continuación-, a cuenta de lo que resulte una vez terminado el proceso de un modo normal o anormal, de acuerdo al procedimiento allí previsto.

2.3.2. Juicios no susceptibles de apreciación pecuniaria

El artículo 6º de la Ley 23.898 establece que los juicios no susceptibles de apreciación pecuniaria son aquellos cuyo objeto litigioso carece de contenido económico o se encuentran comprendidos en las exenciones previstas en la misma Ley u otro cuerpo formativo.

En este caso el valor que se debe abonar en concepto de tasa de justicia es $ 69,67, de conformidad con lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación mediante Resolución C.S.J.N. Nº 418/91.

3. Aspectos generales a considerar en materia de tasa de justicia

3.1. La naturaleza jurídica de la tasa de justicia. La tasa de justicia no es una tasa

Para el análisis de este punto, debemos tener en cuenta que, tal como lo ha señalado la Corte Suprema, la denominación dada a un gravamen por la ley no basta para definir su carácter, pues debe estarse a la realidad de las cosas y a la manera cómo grava el tributo.

En este sentido, si bien es cierto que la Ley 23.982 califica a la tasa de justicia como una “tasa”, en nuestra opinión la tasa de justicia no responde específicamente a las características y particularidades de dicha categoría tributaria.

Ello así, toda vez que la ley establece como criterio para determinar el quantum de la obligación a abonar un porcentaje del monto del pleito, lo que a todas luces evidencia la imposibilidad de concluir que estamos en presencia de una tasa.

En efecto, ya hace largo tiempo nuestro Alto Tribunal ha distinguido a la tasa del impuesto sobre la base del hecho que genera la obligación de pago en cada caso, la que lo ubica en la relación que existe entre cada tributo con un determinado servicio: relación directa en el caso de la tasa e indirecta en el impuesto.

La doctrina, por su parte, es conteste en sostener que el hecho generador de la tasa es un servicio prestado, directa o indirectamente, por el Estado en forma cierta o potencial. Pero siempre el cobro de dicho tributo debe corresponder la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio público relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente.

Si bien es cierto que, en principio, carece de importancia el destino que se le den a los fondos o si estos cubren el costo del servicio en cuestión, no lo es menos que en relación a esto último –cobertura de costos- las tasas deben guardar una razonable proporción con el costo del servicio que retribuyen.

En el caso de la tasa de justicia, al ser el monto de la obligación directamente un porcentaje del contenido económico del pleito, se dan muchas situaciones en las que no se respetan los principios constitucionales esenciales en materia de tasas (v.gr.: igualdad, capacidad contributiva y proporcionalidad), tal como lo veremos en el capítulo siguiente.

Por tal motivo, entendemos que antes que una “tasa” el tributo en cuestión constituye lo que se ha denominado un impuesto con afectación especial; esto es, se presenta como un tributo que tiene como hecho generador –al modo del impuesto– un acto o un hecho que manifiesta una capacidad contributiva ajena a un determinado servicio o actividad del Estado, pero que la misma ley le asigna a los fondos recogidos un destino diferente al previsto para los impuestos del sistema general.

Y a tal punto participa más de las características de un impuesto, que la propia Corte Suprema ha señalado que la capacidad tributaria del beneficiario del servicio se presume por el monto del pleito o interés económico jurídicamente comprometido. Los servicios prestados por la administración de justicia son tanto más importantes y apreciables cuanto mayor sea el valor de los bienes sobre los que versa el proceso.

3.2. Crítica al sistema establecido por la ley. La necesidad de establecer una tasa en sentido estricto en el sistema de administración de justicia

3.2.1. Inequidades del sistema vigente

Tal como anticipamos, el sistema establecido actualmente por la Ley indefectiblemente produce situaciones inequitativas y en el algunos supuestos se erige como una verdadera traba para el acceso a la jurisdicción.

En efecto, en nuestra opinión no parece adecuado que el criterio para establecer el monto de la tasa de justicia sea el contenido económico del juicio. Podrá, en todo caso, ser uno de los factores a considerar, pero no el único.

De lo contrario indefectiblemente se producirán situaciones que alterarán los principios constitucionales que deben respetarse en materia de tasas: (a) igualdad, (b) capacidad contributiva o no confiscatoriedad y (c) proporcionalidad.

Estos principios deben ser analizados desde la óptica de que el servicio de administración de justicia es precisamente un servicio. Este servicio, además, tiene la particularidad de ser una función esencial del Estado, con lo cual su retribución debería ser un aspecto accesorio (ver, por ejemplo, la gratuidad en el procedimiento administrativo).

Por tal motivo, quienes acceden a ese servicio deberían abonar un monto razonable de acuerdo a los siguiente parámetros: (a) el costo global del servicio de administración de justicia requerido (por ejemplo, tipo de proceso, instancias de trámite, etc.), (b) la capacidad contributiva del actor, y como elemento secundario de análisis (c) el contenido económico del juicio.

Y este es el aspecto central de la discusión y desde donde debe enfocarse el análisis. Es decir, cuál es el tipo de servicio judicial que se presta y cuál es la capacidad contributiva del actor, siendo el contenido económico del pleito un aspecto secundario que puede ser utilizado como parámetro de cálculo.

De lo contrario se puede dar la situación en la que frente a un idéntico requerimiento de administración de justicia (v.gr.: juicio ejecutivo), los particulares deberán abonar montos distintos en función del quantum de la pretensión que deducen.

Y este tratamiento diferenciado será inocuo en la medida que los montos de las pretensiones sean similares. Pero ¿se podría mantener la misma respuesta si el contenido económico de una de las acciones es de $ 10.000 y el de la segunda es de $ 10.000.000?. Adviértase que por el mismo requerimiento de administración de justicia (juicio ejecutivo), un particular abonará la suma de $ 300, mientras que el otro deberá abonar $ 300.000.

Es evidente, entonces, que el régimen previsto por la ley viola los principios de igualdad y proporcionalidad, pudiendo ser además confiscatorio.

En el caso del principio de proporcionalidad, su alteración debe ser analizada no sólo respecto del particular que paga más, sino que también puede darse en relación al que paga menos, ya que, al tener la acción un monto muy bajo, lo que se abone en concepto de tasa de justicia será absolutamente desproporcionado con los verdaderos gastos o costos de esa administración de justicia que requirió.

En cuanto a la confiscatoriedad, y contrariamente a lo sostenido por algunos de los fallos citados en el presente trabajo, entendemos que el monto del pleito o el valor de la pretensión no refleja necesariamente la capacidad contributiva del accionante.

En todo caso, podrá ser un indicio o un elemento más en el análisis pero no el único y determinante. Yendo a un ejemplo extremo podría darse el caso de un indigente al que se le dictó prisión preventiva ilegítimamente y debe iniciar un juicio por daños y perjuicios al Estado por error judicial.

Pero adicionalmente a lo expuesto, y tal como se ha señalado, la confiscatoriedad de la tasa no sólo se producirá cuando el gravamen absorba una parte substancial de la renta o del capital, sino también cuando no guarde adecuada proporción con el costo global de la actividad específica cumplida por el Estado, lo que es el aspecto central de la discusión, como vimos.

Pero más allá de lo expuesto precedentemente, podría darse una situación peor a la que venimos analizando. Con el sistema de la ley vigente puede darse el caso que quien tributa un monto mayor en concepto de tasa de justicia, utiliza por mucho menos tiempo el servicio de administración de justicia (v.gr.: juicio ejecutivo por $ 1.000.000 vs. proceso de daños y perjuicios por $ 100.000).

3.2.2. La ineficiencia del instituto del beneficio de litigar sin gastos para morigerar las críticas

En este escenario, el instituto del beneficio de litigar sin gastos no pareciera ser una solución superadora. En efecto, tal como lo establece el artículo 84 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, la concesión del beneficio sólo otorgará al peticionante una exención transitoria (sea parcial o total), hasta que mejore de fortuna.

En consecuencia, si bien resulta de utilidad para garantizar el acceso a la jurisdicción, lo cierto es que su otorgamiento es de carácter provisorio, pudiendo darse el caso que el peticionante mejore de fortuna y deba afrontar el pago de una tasa judicial que por circunstancias particulares no respeta los principios constitucionales antes aludidos.

3.3. El Poder Judicial es juez y parte interesada en la decisión de las cuestiones atinentes a la tasa de justicia. Crítica

Un aspecto que no podemos dejar de señalar es la particularidad que representa el hecho de que sea el Poder Judicial –en las distintas instancias- quien adopte las decisiones relativas a la tasa de justicia.

Es que, como vimos, en virtud de las disposiciones contenidas en la Ley 23.853, la tasa de justicia constituye uno de los recursos específicos propios del Poder Judicial de la Nación. Más aún, esa misma Ley le confiere a la Corte Suprema amplias facultades para determinar el régimen de percepción, administración y contralor de sus recursos, así como para su ejecución.

Por tales motivos, y siendo el Poder Judicial el principal interesado en la recaudación y percepción de la tasa de justicia, no parece razonable que sea quien al mismo tiempo resuelva las cuestiones relativas a su procedencia, monto imponible, entre otros aspectos.

En nuestra opinión, esta circunstancia afecta la imparcialidad del Poder Judicial, ya que, incluso, en algunos ordenamientos provinciales –Provincia de Buenos Aires- lo recaudado en concepto de tasa de justicia es distribuido entre distintos empleados y funcionarios.

De hecho, esta situación ha generado que en la práctica los criterios jurisprudenciales resulten sumamente estrictos al momento de evaluar cualquier incidencia sobre estas cuestiones, llegando en muchos casos a afectar el principio de la tutela judicial efectiva.

Y en el caso del proceso contencioso administrativo esta conclusión se agrava, toda vea que, como vimos, el Estado interviene mayormente en calidad de parte demandada, por lo que será el propio Estado, también el que determinará el cuanto de la obligación a abonar en concepto de tasa de justicia.

3.4. El régimen de oposición previsto en la Ley 23.898 y la ilegitimidad de la Acordada Nº 19 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

De acuerdo al primer párrafo del artículo 11 de la Ley 23.898, la tasa de justicia debe ser abonada dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la resolución que ordenare su pago.

En el párrafo siguiente se establece que “Transcurrido ese término [el plazo de 5 días] sin que se hubiere efectuado el pago o manifestado la oposición fundada a éste, será intimado su cobro por Secretaría con una multa equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la tasa omitida...”.

Como claramente puede advertirse de la lectura del párrafo precedentemente transcripto, la conducta típica que determinaría la procedencia de la imposición de la multa del 50% de la tasa omitida quedaría configurada sólo en el caso que no se hubiere realizado el pago o efectuado una oposición fundada a la procedencia de la misma.

De acuerdo a la regulación prevista por la Ley, entonces, el actor sólo podría librarse de la imposición de la multa: (i) ingresando el pago de la tasa de justicia intimado o (ii) realizando una oposición fundada respecto de su procedencia.

A pesar de la claridad de los términos de la Ley, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, invocando facultades reglamentarias, emitió la Acordada 19/92 que desvirtuó por completo el régimen de la “oposición fundada” en los términos previstos en la Ley.

En efecto, el artículo 6º de esta Acordada, en lo que aquí importa, prescribe que “Una vez resuelta la oposición fundada...el secretario...liquidará de oficio la deuda, emitiendo el certificado por el importe correspondiente a la tasa y su multa..., salvo que dentro de los cinco (5) días de notificada la resolución que ordena el pago de la tasa se hubiera depositado –en carácter de garantía, en efectivo y a la orden de la Corte Suprema- la totalidad del importe controvertido”.

Como puede verse, la Corte Suprema alteró significativamente el régimen de la oposición fundada de la Ley, en tanto mientras ésta estipula que la presentación de la oposición fundada en el plazo de 5 días evitaba el devengamiento de la multa del 50% allí prevista, la Acordada condicionó esta posibilidad al hecho de que al momento de efectuar la oposición fundada el actor depositase el monto de la tasa de justicia en concepto de garantía.

Esta alternación del régimen resulta a todas luces ilegítima ya que si bien la Corte Suprema tiene amplias facultades en lo que respecta a la recaudación y percepción de la tasa de justicia, el condicionamiento incorporado por la Acordada en análisis implica lisa y llanamente una inadmisible alteración de la regulación establecida por la Ley.

En nuestra opinión, el requerimiento de esta exigencia habilitaría un cuestionamiento relativo a la legalidad de la Acordada.

4. Algunas particularidades que se presentan en el proceso contencioso administrativo

4.1. La tasa de justicia y la impugnación de actos administrativos

Se ha planteado en nuestros tribunales una discusión en torno a si las acciones impugnativas de actos administrativos revisten contenido económico y si, consecuentemente, se encuentran alcanzadas por la obligación de abonar tasa de justicia.

Por un lado, para justificar la inexigibilidad del pago porcentual, se ha sostenido que mediante este tipo de acción sólo se persigue la nulidad de un acto administrativo por lo que no podría atribuirse contenido económico a tal declaración. La postura contraria aduce que el carácter pecuniario está representado en las sumas o los montos que se encuentran en juego frente a la validez o invalidez del acto administrativo que se cuestiona.

En nuestra opinión, entendemos que no es posible adoptar en forma categórica una u otra postura, aunque en términos generales consideramos más razonable la segunda. En definitiva, todo dependerá de si más allá de esa declaración de invalidez es posible determinar efectivamente la existencia de un beneficio económico concreto y directo de quien inicia una acción judicial.

Este criterio ha sido reconocido por nuestros tribunales al considerar que la circunstancia de que el proceso se sustente fundamentalmente sobre la base de una pretensión anulatoria no es razón suficiente, por sí sola, para definirlo como de "insusceptible apreciación pecuniaria". No cabe duda que muchos de estos procesos tienen un contenido económico que está representado, como dijimos, en los montos reclamados en virtud de los actos administrativos cuestionados, en tanto puede darse el caso que de hacerse accederse a su pretensión no correspondería el pago de aquellos.

En cambio, a nuestro criterio, la situación varía cuando se deduce una pretensión impugnativa para poder acceder a la reclamación por daños y perjuicios derivados de ese accionar ilegítimo del Estado. En este caso, si sólo se reclama la nulidad de un acto administrativo –para promover posteriormente la correspondiente acción de daños y perjuicios- entendemos que el proceso carece de contenido económico, ya que de la declaración de nulidad no se derivará un beneficio concreto y directo para el actor. Éste sólo se producirá en el supuesto de obtener un pronunciamiento favorable en el ulterior juicio de daños y perjuicios –el cual, naturalmente, tendrá contenido económico-.

4.2. La demanda “interruptiva”

Es de práctica habitual en el fuero contencioso administrativo utilizar como herramienta procesal las denominadas “demandas interruptivas”.

Esta modalidad se ha impuesto como consecuencia de los exiguos plazos de previstos por la Ley de Procedimientos Administrativos para acceder a la instancia jurisdiccional, como así también por la imposición compulsiva de plazos de caducidad y prescripción por parte de Leyes especiales (v.gr.: Ley de Presupuesto 24.447, entre otras).

Las demandas interruptivas constituyen “actuaciones judiciales” en los términos de la Ley 23.898. En consecuencia, se encuentran alcanzadas por las disposiciones allí previstas, tal como lo establece el artículo 1º. La cuestión radica, en nuestra opinión, en determinar si estas actuaciones judiciales tienen contenido patrimonial o resultan insusceptibles de apreciación pecuniaria.

Sobre esta cuestión, debemos señalar que la tendencia jurisprudencial imperante se inclina por sostener la circunstancia de que la demanda pudiera tener como objeto inmediato interrumpir los plazos de caducidad o prescripción para accionar, no justifica por sí sola la calificación del proceso como de monto indeterminado a los fines del pago de la tasa de justicia.

En esos casos, se entiende que la calificación del proceso como no susceptible de apreciación pecuniaria, o susceptible de ello y, dentro de este último supuesto, como de monto determinado o determinable o indeterminado, dependerá en cada caso, del objeto mediato de la demanda interruptiva. Es decir, que si la demanda se interpone a los fines de interrumpir la prescripción de una acción que tendrá por objeto el cobro de una suma de dinero o “asimilable a ella”, el proceso deberá ser calificado como de monto determinado o indeterminado según el caso y abonarse la tasa de justicia correspondiente, con prescindencia, en el primer supuesto, de las vicisitudes ulteriores del juicio.

Por nuestra parte no coincidimos con esta interpretación. Entendemos que una demanda interruptiva de plazos –que incluso impuso coercitivamente el Estado como un escollo adicional al ejercicio de derecho de defensa- tiene precisamente esa finalidad y objeto: interrumpir los plazos. No puede derivarse de ello la existencia de un contenido patrimonial, al menos concreto y directo de esa pretensión, en los términos y con los alcances que lo hemos señalado precedentemente. El contenido patrimonial se verá representado si efectivamente se decide avanzar en el proceso judicial, lo que debería hacerse indefectiblemente dentro de los plazos procesales correspondientes para evitar la caducidad de la instancia.

Y aquí es importante destacar que en muchos supuestos los administrados, como dijimos, han tenido que acudir compulsivamente a nuestros tribunales, hallándose incluso pendiente de resolución pretensiones recursivas o reclamatorias en sede administrativa. Por ello, y hasta tanto fuese resueltas esas cuestiones, el instituto de la demanda interruptiva resultó de gran utilidad. En estos casos, incluso, se dispuso la suspensión de los plazos procesales por lo que tampoco existía el riesgo de una eventual caducidad de la instancia.

4.3. El caso de las medidas cautelares

Las medidas cautelares, por tratarse de una actuación judicial como cualquier otra, también se encuentran alcanzadas por las disposiciones de la Ley 23.898. Sin embargo, en el marco del proceso contencioso administrativo se genera una circunstancia particular que requiere un análisis más restrictivo.

Tal como lo venimos señalando, debe diferenciarse puntualmente si existe una pretensión con contenido patrimonial que determine un beneficio económico concreto y directo.

Un ejemplo que podemos mencionar de beneficio económico concreto y directo serían las medidas cautelares autónomas de restitución de depósitos iniciadas a raíz del denominado “corralito financiero”. En estos casos es claro el contenido patrimonial de la pretensión por lo que el actor se encuentra obligados al pago del 3% del monto en juego..

En nuestra opinión la cuestión varía respecto de las “medidas cautelares administrativas”. Las medidas cautelares administrativas son aquellas que se solicitan judicialmente estando un procedimiento administrativo en trámite y sin que se encuentre agotada la vía administrativa. Las pretensiones pueden ser de lo más variadas: (i) suspensión de los efectos de un acto hasta que se resuelva el recurso administrativo en trámite, (ii) suspensión de los efectos de un acto administrativo hasta tanto se agote la vía administrativa, entre otras.

En estos casos, y más allá que pueda existir una contienda en el fondo de la pretensión un interés económico, claramente hay una actividad judicial en el marco de una actuación administrativa que se encuentra pendiente de resolución.

Por tal motivo no podría hablarse técnicamente de una actuación judicial con contenido económico. De hecho, en ese supuesto el particular incluso no podría deducir pretensión alguna en sede judicial, ya que aún no se encuentra agotada la vía administrativa.

Eventualmente podría argumentarse que existe contenido económico en estos casos cuando se persigue por la propia medida cautelar un beneficio económico directo a partir de la suspensión de la vigencia del acto administrativo.

Tal sería el caso, por ejemplo, de una medida cautelar que suspende los efectos de un acto administrativo –a resultas del agotamiento de la vía administrativa- que impone una sanción administrativa de carácter pecuniario. Aquí el contenido económico no sería la sanción en sí –para lo cual el particular no se encontraría habilitado para reclamar por falta de agotamiento de la vía- sino los intereses del monto en cuestión por el hecho de no tener que abonar la multa.

En este sentido se ha señalado que debe caracterizarse la litis como insusceptible de apreciación pecuniaria cuando de la medida cautelar (autónoma) no surge que el objeto litigioso sea un reclamo dinerario, sino lo que el actor pretende es que se suspendan los efectos de un acto administrativo hasta tanto recaiga resolución en las actuaciones administrativas.

4.4. El caso de los bonos de consolidación

Una situación particular se presentó al momento del pago de la tasa de justicia cuando se reclamaba el pago de obligaciones o deudas que se encontraban consolidadas y cuyo pago, eventualmente, se realizaría a través de bonos de consolidación. Básicamente lo que estaba en discusión era si a los efectos del cálculo del pago que de la tasa debía considerarse el valor nominal de los bonos o su valor de mercado.

Los tribunales se inclinaron por calcular el pago de la tasa de justicia sobre el valor nominal de los bonos. No nos parece una solución muy equitativa. En efecto, no se trata de una situación normal en la que una vez dictada la sentencia condenatoria el particular percibirá del Estado las sumas reclamadas en efectivo.

En general, los bonos de consolidación cuentan con vencimientos futuros –con independencia de poder comercializarlos en el mercado antes de su vencimiento-, incluso más allá del momento del dictado de la sentencia condenatorio. Por ende no pareciera ser razonable en este caso que se pretenda el pago de la tasa de justicia calculando el valor nominal de los bonos.

4.5. El reclamo basado en un derecho político

El artículo 13, inciso c) de la Ley 23.898 establece que estarán exentas del pago de la tasa de justicia las peticiones formuladas ante el Poder Judicial en el ejercicio de un derecho político.

Es importante, entonces, determinar qué debe entenderse por “peticiones formuladas en el ejercicio de un derecho político”. Por nuestra parte, entendemos que esta alocución no se refiere a los derechos que pueden surgir de los tradicionalmente llamados “actos políticos”. De hecho, de acuerdo al criterio que la Corte Suprema ha venido consolidando a lo largo de su historia los “actos políticos” no son susceptibles de ser revisados judicialmente.

El ejercicio de un derecho político esta más bien relacionado a cuestiones electorales, participación en los procedimientos de gobierno, entre otros.

Y en este sentido se ha señalado en ejercicio de un derecho político –derecho electoral, elegibilidad, participación en los procedimientos de gobierno, entre otros-, asocian al ciudadano al ejercicio del poder público mediante el voto y la admisión en las funciones públicas. Ellos son de contenido extrapatrimonial, por lo que carecen de contenido económico.

En relación a esta cuestión, se planteó una discusión interesante en nuestros tribunales en torno a si las acciones judiciales iniciadas en el marco de la Ley 24.043 se encontraban exentas del pago de la tasa de justicia por considerarse el ejercicio de un “derecho político” en virtud de lo dispuesto en el artículo 13, inc. g) de la Ley 23.898.

Cabe recordar que mediante esta ley se otorgaron ciertos beneficios a quienes acreditasen –luego de un procedimiento sumario- haber sido puestas a disposición del Poder Ejecutivo Nacional durante la vigencia del estado de sitio o hubiesen sufrido detención en virtud de actos emanados de tribunales militares.

Sobre el particular, y salvo algunos pronunciamientos aislados, hubo una tendencia generalizada a negar a este tipo reclamos el carácter de derechos políticos.

4.6. El cuestionamiento de la declaración de utilidad pública

Otra particularidad que puede presentarse en el proceso contencioso administrativo en relación a la tasa de justicia, es la pretensión dirigida a cuestionar la calificación legislativa de utilidad pública de un determinado bien a los fines expropiatorios.

Si bien la doctrina() tiende a aceptar la posibilidad de revisar judicialmente la declaración legislativa de utilidad pública (criterio que compartimos), lo cierto es que en la práctica no existen muchos ejemplos y la jurisprudencia excepcionalmente interviene salvo en casos de flagrante arbitrariedad.

De todos modos, entendemos que se trata de una pretensión que claramente carece de contenido económico, ya que lo que se pretende no es un beneficio o una compensación de carácter económica sino simplemente una decisión jurisdiccional que declare la inconstitucionalidad de la declaración de utilidad pública de un determinado bien.

La discusión versará, en este caso, en torno a si realmente hay utilidad pública, careciendo de relevancia el monto de la indemnización.

Más aún, la presentación de una acción en este sentido estaría evitando que el actor reciba una compensación económica –el pago de la expropiación por parte del Estado-, por lo que bajo ningún aspecto puede afirmarse que esta acción tiene carácter pecuniario.

5. A modo de conclusión. La tasa de justicia y el principio de tutela judicial efectiva a favor del administrativo.

En muchos casos, la obligación del pago de la tasa de justicia condiciona y hasta obstaculiza el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa.

En efecto, la envergadura e importancia de las cuestiones que se debaten en el fuero determinan importantes montos en concepto de tasa de justicia, lo que no siempre se condice ni relaciona con los servicios de justicia prestados por el Poder Judicial, como vimos.

Tampoco se tiene en cuenta la capacidad contributiva de actor, ya que –contrariamente a la jurisprudencia que hemos citado en el presente trabajo- consideramos que el monto de la pretensión o del juicio, resultan elementos insuficientes o secundarios.

Y si bien esta tesitura ha sido rechazada sobre la base de considerar que los interesados tienen garantizado el acceso a la justicia mediante la tramitación de un incidente de litigar sin gastos, todos conocemos los criterios restrictivos y aleatorios de la jurisprudencia, además del carácter provisional del mismo.

Por eso es que con el sistema actual la tasa de justicia se erige como un factor de análisis de importancia a la hora de evaluar la promoción o no de una acción contra el Estado. La tasa de justicia, en todo caso, sí podría ser un factor para desalentar aventuras jurídicas en los tribunales, pero en ningún caso obstaculizar el ejercicio de derecho de defensa en juicio y la garantía de la tutela judicial efectiva.

Y es que en la actualidad carece de relevancia el grado de razón o derecho que le asista a un particular, ya que en cualquier caso quien debe abonar la tasa de justicia es el actor, sin perjuicio de la posibilidad de repetir varios años después del Estado.

Las circunstancias apuntadas nos obligan a reflexionar un sistema alternativo al vigente que permita compatibilizar por un lado, los aspectos presupuestarios del Poder Judicial y la prestación de los servicios de justicia, y los derechos y garantías fundamentales establecidos por nuestra Constitución Nacional.

En este trabajo hemos intentado exponer nuestras dudas e inquietudes y proponer algunos lineamientos generales de modo de incentivar un debate que genere una alternativa más equitativa.